Одним из факторов экономического роста является соотношение долг \ВНП
Динамика этого, соотношения зависит от следующих факторов:
1) от величины реальной ставки процента, которая определяет размер процентных
2) от темпов роста реального ВНП;
3) от величины первичного дефицита госбюджета.
Первичный дефицит госбюджета представляет собой разность между величиной общего дефицита и суммой процентных выплат по долгу. При долговом финансировании первичного дефицита увеличивается и основная сумма долга, и коэффициент его обслуживания, то есть возрастает «бремя долга» в экономике.
Увеличение первичного излишка позволяет избежать самовоспроизводства долга.
Механизм самовоспроизводства государственного долга:
Если реальная ставка процента превышает темп роста реального ВНП, то увеличение государственного долга становится неуправляемым: весь прирост реального ВНП уходит на выплату процентов по обслуживанию долга и возрастает соотношение долг/ВНП, характеризующее бремя долга.
Для прогнозирования динамики соотношения долг/ВНП используется зависимость:
— изменение соотношения долг/ВНП,
— исходное значение соотношения долг/ВНП,
— реальная ставка процента,
— темп роста реального ВНП,
Для снижения соотношения долг/ВНП необходимо два условия:
1) реальная ставка процента должна быть ниже, чем темп роста реального ВНП;
2) увеличение доли первичного бюджетного излишка в ВНП должно быть постоянным. Наличие первичного дефицита госбюджета является фактором увеличения долгового бремени.
Увеличение налогов является для правительства одним из способов получения необходимых доходов для выплаты процентов по обслуживанию долга и погашения его основной суммы. Для того, чтобы соблюдать график обслуживания долга, правительство должно собрать в виде налогов сумму не меньшую, чем N.Это означает, что соотношение N/ВНП является нижней границей ставки подоходного налога:
Y- совокупный доход (или ВНП).
Так как, кроме обслуживания долга, правительство должно финансировать и другие расходы (в частности, государственные закупки и трансфертные выплаты), то ситуация, когда
свидетельствует о нарастании напряженности в бюджетно-налоговой сфере.Увеличение налогов как условие обслуживания растущего долга может привести к снижению стимулов к труду, к инновациям и к инвестированию. Поэтому существование большого государственного долга косвенно ограничивает возможности экономического роста.Для того, чтобы избежать этих ограничений и не увеличивать налоги, правительство может рефинансировать долг, то есть выпустить новый государственный займ и использовать выручку от его размещения для выплаты процентов по «старым» долгам. Так как правительство всегда имеет выбор между повышением налогов, рефинансированием государственного долга и монетизацией бюджетного дефицита, то угроза банкротства государства даже при значительной задолженности практически отсутствует.
Долговое финансирование дефицита госбюджета увеличивает ставки процента и, следовательно, сокращает инвестиционные расходы. В частном секторе могут производиться либо потребительские, либо инвестиционные товары. Если рост государственных расходов «вытесняет» производство инвестиционных товаров в частном секторе, тогда уровень потребления (уровень жизни) сегодняшнего поколения не будет затронут. Однако будущее поколение унаследует меньший объем основных производственных фондов и, следовательно, будет иметь более низкий уровень дохода. Этот эффект возникает в том случае, если прирост государственных расходов происходит преимущественно за счет увеличения расходов потребительского назначения (социальные трансферты: субсидии школьникам, малообеспеченным слоям населения и т.д.).
Государственные инвестиции, как и частные, укрепляют производственный потенциал экономики. Если прирост правительственных расходов приобретает вид инвестиционных расходов (например, вложений в строительство автострад, портов, инвестиций в «человеческий капитал» в системе образования и здравоохранения), тогда производственные мощности, оказывающиеся в распоряжении будущих поколений, не будут сокращаться. Изменится их структура в пользу увеличения доли государственного капитала. При этом, однако, могут быть вытеснены частные инвестиции потребительского назначения, что относительно ограничит возможности текущего потребления населения. Поведение потребителей в условиях роста государственной задолженности весьма противоречиво, что находит свое отражение в дискуссии между сторонниками
традиционной и рикардианской точек зрения на государственный долг.
«Рынок подает сигналы тревоги». Чем может закончиться рост мирового долга
Рост современной экономики невозможно представить без развитых долговых отношений. Брать в долг — правильно, это аванс будущего роста и сглаживание цикличности в деятельности бизнеса.
Однако в последнее десятилетие глобальный долг рос намного быстрее ВВП, а пандемия COVID-19 вынудила центральные банки беспрецедентно смягчить денежную политику — в итоге он увеличивается экспоненциально. Эти тенденции могут привести к глобальному финансовому кризису. Но как его остановить? Можно ли перестать занимать?
В кризис занимали все: объем глобального долга поставил новый критический рекорд
Кто кредитовал экономику на такие огромные суммы еще и себе в убыток?
Низкие ставки — это не всегда хорошо
С другой стороны, постоянная опора на господдержку (особенно нефинансовых компаний) снежным комом накапливает системные риски. Потому даже при самом позитивном сценарии — ускоренной вакцинации и опережающем экономическом росте — в 2021 году уровни заимствований снова будут намного выше докризисных. Сокращение поддержки будет сложной задачей в силу социальной напряженности, вызванной COVID-19.
Поднимут ли регуляторы ключевые ставки?
Долг играет многогранную роль в развитии страны: с одной стороны, использование долговых инструментов является мощным фактором стимулирования экономического роста. С другой, чрезмерный рост обязательств — опасное явление для государственного бюджета. Из-за увеличения расходов на обслуживание долга правительства прибегают к повышению налогов, а фирмы повышают стоимость продукта, перекладывая возросшие издержки на потребителей.
Возникает вопрос, как остановить наращивание долга? Одним из инструментов является повышение ставок. Рынок свопов демонстрирует, что участники рынка ожидают повышения ставки к концу 2022 года, при этом годовая инфляция в США может достигнуть 3,1% (опрос Мичиганского университета).
По-нашему мнению, в ближайшей перспективе рост ставок не представляется возможным — это может привести к распродаже низкодоходных облигаций и обрушить рынки акций, где явно наблюдаются признаки пузыря. Более вероятным сценарием станет кредитование по отрицательным реальным ставкам на протяжении еще нескольких лет, подобно ситуации в ЕС, и только после восстановления экономики будут попытки установления нейтральной ставки. В этот период, вероятно, усилится регуляторное принуждение к покупке таких долгов.
Долговые кризисы были и будут: в известной книге экономистов Кармен Рейнхарт и Кеннета Рогоффа «На этот раз все будет иначе» описываются десятки примеров. Перегрев на рынке долга наблюдается во многих странах, однако в Китае и ЕС риски больше остальных.
Вероятно, экономика Европейского союза повторно погрузится в рецессию из-за продолжающихся локдаунов и убытков от последствий Brexit. При этом бюджетный и монетарный инструментарий практически исчерпан: во-первых, к концу года на рынке могут закончиться активы для выкупа, во-вторых, ЕЦБ во многом исчерпал резервы QE — его баланс увеличился до около 60% к ВВП (намного выше ФРС).
Что касается Китая, то его совокупная долговая нагрузка составляет 335% ВВП. Многие аналитики предсказывали рост числа дефолтов, и китайским правительством в 2020 году таки был создан «Банк плохих долгов». Предыдущие феноменально высокие темпы роста ВВП уходят в историю — а торговые споры с США и последствия накопившихся пузырей остаются.
Как обезопасить себя от угрозы кризиса?
Практика показывает, что рост цен отражается в первую очередь на акциях, а не на потребительской корзине. Динамика фондового индекса S&P500 тесно связана с темпами инфляции — чем они выше, тем выше и стоимость акций. Это отчасти происходит в силу перетока капитала из рынка облигаций и роста инфляционных доходов компаний.
Инвестирование всегда сопряжено с большими и малыми рисками, однако следует помнить, что вероятный кризис облигаций может стать причиной ралли «акций стоимости», которые долгое время уступали текущим лидерам.
Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнение профи», может не совпадать с мнением редакции.
Термин, обозначающий вероятность быстрой продажи активов по рыночной или близкой к рыночной цене. Подробнее Макроэкономический термин, обозначающий значительное снижение экономической активности. Главный показатель рецессии – снижение ВВП два квартала подряд. Лицо, выпускающее ценные бумаги. Эмитентом может быть как физическое лицо, так и юридическое (компании, органы исполнительной власти или местного самоуправления). Дефолт (от французского de fault — по вине) — ситуация, возникшая при неисполнении заемщиком обязательств по уплате или обслуживанию долга. Дефолтом считается неуплата процентов по кредиту или по облигационному займу, а также непогашение займа. Стоит отдельно выделить технический дефолт — ситуацию, когда исполнение обязательств было только временной задержкой платежей, как правило, по независящим от заемщика обстоятельствам. Дефолт служит основанием для предъявления кредитором иска о банкротстве заемщика Долговая ценная бумага, владелец которой имеет право получить от выпустившего облигацию лица, ее номинальную стоимость в оговоренный срок. Помимо этого облигация предполагает право владельца получать процент от ее номинальной стоимости либо иные имущественные права. Облигации являются эквивалентом займа и по своему принципу схожи с процессом кредитования. Выпускать облигации могут как государства, так и частные компании.
Нет длинных денег – нет роста
Длинные деньги используются в течение трех и более лет – главным образом на инвестиции в основной и человеческий капитал. На длинных деньгах базируется рыночный механизм социально-экономического роста и прежде всего рынок капитала.
Деньги есть, роста нет
В 2019 г. ВВП в России был всего на 10% выше уровня 1990 г. При этом инвестиции в основной капитал составили около 70%. Объем промышленности в 2019 г. немного не дотянул до размеров, которые он имел в советской России. Доля фонда потребления населения в ВВП существенно возросла, поэтому реальные доходы в расчете на душу населения в 2019 г. превысили уровень 1990 г. на 25%. Это превышение произошло главным образом за счет формирования немногочисленной прослойки богатых людей. 10% самых богатых семей имеют душевой доход в размере около 100 000 руб. в месяц, в то время как 10% самых бедных семей – только 6000 руб., в 15 раз меньше. В 1990 г. это социальное неравенство было всего четырехкратным, в 80-х гг. – трехкратным. Так что реальные доходы 2/3 населения находятся либо на уровне, либо ниже показателей советской России.
4,4 трлн руб. (4% ВВП)
планируется выделить на антикризисную программу. Это в 2,5–3 раза меньше, чем в 2009 г. Так восстановление экономики и уровня жизни растянется на 1,5–2 года, и с 2022–2023 гг. Россия опять окажется в стагнации
В мире нет сколь-нибудь крупной страны с такими низкими темпами социально-экономического развития в последние 30 лет. За эти годы ВВП стран ЕС вырос в 2 раза, США – в 2,5 раза, Китая – в 3,5 раза. При этом уже сегодня из-за девальвации рубля втрое по сравнению с 2008 г. ВВП России, по оценке Всемирного банка (ВБ), опустился среди крупных стран на 10-е место, а по оценке МВФ и ООН – даже на 12-е. А по уровню экономического развития (ВВП на душу населения при оценке по паритету покупательной способности) Россия занимает 50-е место (оценка ВБ и МВФ).
В 2019 г. доля инвестиций в основной капитал в ВВП России составляла 17%, а доля вложений в человеческий капитал – только 14%. При таких показателях закономерный социально-экономический рост невозможен. Рост в размере 3% начинается обычно при удельном весе инвестиций в ВВП в размере 20–22%. Чтобы перейти к устойчивому многолетнему росту в 3–4%, эту долю нужно поднять до 25%. Учитывая крайне низкую долю инвестиций в ВВП, форсированный рост для России возможен при обеспечении роста инвестиций на 10–15% ежегодно.
Так было при выходе из глубокого кризиса 2008–2009 гг. в России после падения на 7,8% в 2009 г. ВВП в 2010 г. вырос на 4,5%, в 2011-м – еще на 4,3%, а в 2013 г. его объем превысил докризисный размер. Еще быстрее восстановилась промышленность – уже в первой половине 2011 г. она превысила докризисные значения. Розничный товарооборот, снизившийся в кризис на 5,6%, поднялся в 2010 г. на 6% и сразу превзошел докризисный уровень. Цена на нефть быстро восстановилась, и объем внешней торговли в 2010–2011 гг. возрастал по 30%, возместив за полтора года кризисное падение.
Если с этих позиций оценивать деятельность по преодолению кризиса 2020 г., то пока на антикризисную программу намечено выделить 4,4 трлн руб. (4% ВВП) – в 2,5–3 раза меньше, чем в 2009 г. Возможно, кризис 2009 г. был немного глубже кризиса 2020 г. по падению ВВП и промышленности: в 2020 г. ожидается падение экономики России примерно на 7%, промышленности – на 5%. Но зато реальные доходы в 2020 г. существенно сократятся, в то время как в 2009 г. они не снизились. На треть также сокращается малый и средний бизнес, чего не было в кризис 2009 г. Так что вряд ли запланированных средств достаточно, чтобы не просто выйти из кризиса, но и перейти к росту. При таких затратах восстановление экономики и уровня жизни населения растянется минимум на 1,5–2 года, и мы опять окажемся в стагнации с 2022–2023 гг.
17% от ВВП
составляет сейчас внешний и внутренний долг России. А безопасным и допустимым считается долг в 60%. Руководствуясь ложными догмами, мы отказываемся от финансирования экономического роста
В 2019 г. объем инвестиций в основной капитал в России составил 18 трлн руб., а объем инвестиций в человеческий капитал – 15 трлн руб. из 110 трлн объема ВВП. Для форсированного роста ежегодно нужно изыскивать дополнительно минимум 2 трлн руб. для инвестиций в основной и 1,8 трлн – в человеческий капитал.
Где взять длинные деньги
В общем объеме инвестиций около 60% формируют предприятия за счет своей прибыли и амортизации. Чтобы заинтересовать их в увеличении собственных инвестиций из прибыли, следовало бы освободить от налогообложения ту часть прибыли, из которой они черпаются. Если дать налоговую льготу на треть прибыли (как правило, такая часть и направляется на инвестиции), инвестиции можно увеличить на 1 трлн руб. в год. Еще минимум 1 трлн руб. дополнительных инвестиций можно получить за счет увеличения амортизации при сокращении в 1,5–2 раза ее сроков, как это сделал Рейган при переходе к «рейганомике» в 1982 г. Целесообразно также на время смены технологий и оборудования предоставлять бизнесу налоговые каникулы, дешевые инвестиционные кредиты, таможенные и административные льготы. От государства потребуются относительно небольшие суммы по компенсации банкам заниженного процента по инвестиционному кредиту и недополученной прибыли, что будет возмещено в последующие 2–3 года технологически обновленными предприятиями.
Дополнительные инвестиции в основной капитал следовало бы обеспечивать преимущественно на возвратных условиях за счет инвестиционного кредита. Это касается и значительной части бюджетных расходов, сейчас безвозвратных. При технологическом перевооружении действующего производства окупаемость в среднем составляет 5–7 лет – и в этих случаях инвестиционный кредит мог бы предоставляться под ставку 4–5%. При создании новых мощностей высокотехнологических производств окупаемость оценивается обычно в 10–12 лет, поэтому ставка кредита нужна более низкая – 3–4%. Наконец, крупные инфраструктурные проекты, которые окупаются за 20–25 лет, могут быть переведены на долгосрочный инвестиционный кредит под 2–3% годовых.
За счет перехода на инвестиционное кредитование бюджетных расходов на окупаемые проекты в федеральном и региональных бюджетах высвободится до 5 трлн руб., из которых лишь небольшая часть может потребоваться для возмещения коммерческим банкам заниженной процентной ставки. Размер этих средств будет зависеть от ключевой ставки ЦБ, которая в связи со снизившейся инфляцией должна сократиться до 4% осенью этого года и до 3–3,5% в 2021 г.
Сейчас объем инвестиционного кредита в России со стороны банковской системы составляет всего 8–10% в общем объеме инвестиций. В развитых странах эта доля составляет 30–50%, в развивающихся, включая Китай, – 20–30%. Банк России мог бы стимулировать инвестиционное кредитование посредством рефинансирования банков под залог ценных бумаг, обеспеченных портфелем их кредитов, выданных на инвестиции. Также возможен выкуп со стороны регулятора таких бумаг у коммерческих банков (так делает, например, ЕЦБ). Так или иначе, видится троекратный рост инвестиционных кредитов в ближайшие два года.
Вдвое нужно увеличить инвестиции на строительство жилья. Их доля в общем объеме в России составляет 12,7%, тогда как в Германии, где обеспеченность комфортным жильем вдвое выше, – 39,3%. Даже в США, где жилищная обеспеченность втрое выше, инвестиции в жилье составляют 18,2% (все данные за 2018 г.).
С 2020 г. государственный бюджет будет дефицитным. В России это принято считать недостатком. Но проблема – это профицит при стагнации. Во многих ведущих странах бюджетный дефицит в течение длительного периода является механизмом, стимулирующим экономический рост. В частности, в США, Великобритании, Японии и многих странах ЕС дефицит является устойчивым источником финансирования экономики (за последние 44 года дефицит в США отмечался 41 год). Покрывается дефицит, как правило, посредством целевой эмиссии национального центрального банка, потому что за длительный период прирост экономики в этих странах превышает накопленный объем дефицита бюджетов.
Безопасным и допустимым считается долг в 60% ВВП. В России внешний и внутренний госдолг – 17% ВВП. Фактически, руководствуясь некорректными экономическими догмами, мы отказываемся от экономического роста.
Сейчас мы вполне можем себе позволить иметь долг в размере, скажем, 30–40% ВВП, а это около полутриллиона долларов. Главное, что не учитывается и, по-видимому, не понимается, что за счет дефицита бюджета, долгов государства, ЗВР мы сразу получаем длинные деньги и стимулируем рост экономики.
Россия может за 10–15 лет выйти на технологический уровень ведущих стран мира, если начнет с 2021–2022 гг. техническое перевооружение действующего производства в рамках перспективного плана с конкретными национальными программами. И нечего стесняться планирования – все развитые страны его так или иначе практикуют, и мы умеем.
Механизмы мобилизации длинных денег
После финансового кризиса 2007–2009 гг. ведущие страны стали более активно использовать механизмы целевой сверхдлинной эмиссии. Это расширяет возможности устойчивого роста на внутренней основе с учетом национальных приоритетов развития.
Такой механизм предполагает, что центральные банки стран покупают госбумаги, выпущенные минфинами; одновременно осуществляется целевая длинная (до 30–40 лет) эмиссия на необходимые программы. При этом купленные центральным банком бумаги хранятся у него в течение всего срока, а не поступают на рынок, оттягивая оттуда деньги: ЦБ, по сути, дает долгосрочный кредит экономике. Более того, когда приходит время погасить бумагу, т. е. изъять ресурсы из экономики, при необходимости осуществляется новая эмиссия, что обеспечивает новый приток длинных денег и делает ресурсы для экономики фактически бессрочными. Кроме того, участие ЦБ в указанных механизмах позволяет осуществлять финансирование бюджетных задач. В результате в развитых странах 80–95% всей эмиссии национальной валюты приходится на свои национальные (в первую очередь долгосрочные) госбумаги.
В условиях санкций главным источником финансирования для российских компаний становится внутренний финансовый рынок, но его возможности ограничены. Банки выдают деньги на относительно короткие сроки, кроме того, ставки по кредитам остаются довольно высокими: цена денег выше, чем доходность, которую принесет проект при реализации. Значит, нужно взаимодействие ЦБ и Минфина. Минфин уже выпускает длинные бумаги (более 10 лет). Однако эта эмиссия облигаций не способствует удлинению финансовых ресурсов в реальной экономике, так как основными их покупателями являются банки, что означает изъятие денег из экономики.
В России целевая эмиссия и ее направление в приоритетные сферы экономики с максимальным мультипликативным эффектом для экономического роста позволит осуществить монетизацию с наименьшей инфляцией. В целом использование механизма целевой долгосрочной эмиссии будет способствовать насыщению экономики длинными деньгами, диверсификации инструментов на рынке, оживлению соответствующего сегмента рынка и снижению ставок. При этом российские денежные власти имеют значительный потенциал для наращивания целевых средств на финансирование экономического роста, о чем свидетельствует небольшой объем гособлигаций на балансе Банка России (см. график 2).
Также необходимо стимулировать формирование длинных пассивов у коммерческих банков. Это возможно, например, посредством введения более льготных норм резервирования по ним. В результате формирования длинных денег естественно расширятся возможности пенсионных, страховых и иных долгосрочных механизмов.
Необходимо снять налоги с доходов, которые используются на прирост инвестиций в основной и человеческий капитал. Важно снизить налог с дивидендов, которые приносят эти инвестиции, и с предпринимательского дохода, если он опять-таки используется для развития. Все, что используется на цели развития и на благосостояние, должно быть безналоговым или низконалоговым.
Нужно снизить налог для предприятий, производящих массовую качественную потребительскую продукцию. При этом должны быть высокие налоги для тех, кто строит и продает жилье по 100 000 руб. и более за 1 кв. м, на 4–5-звездные гостиницы с высокими ценами и сверхдорогие торговые сети, недоступные среднему классу, не говоря уже о бедном населении. А то у нас даже средства на благотворительность облагаются налогом, даже заработки, которые после налогов ниже прожиточного минимума. Все это должно быть исправлено.
Россия занимает 50-е место среди 150 стран по уровню реальных доходов, по индексу социального развития – только 80-е место, по численности бедных и социальному неравенству – 100-е место, по уровню жизни пенсионеров – 78–98-е место. Только у нас минимальная зарплата в 4–5 раз ниже среднего уровня. Минимум зарплаты должен составлять 50% от средней в стране, а размер пенсий – 40–60% к среднему заработку, тогда как в России он немногим больше 30%. Кризис – самое подходящее время для повышения минимума зарплаты – с 12 100 до 20 000 руб. в месяц и увеличения пособия по безработице – с 4500–12 100 руб. хотя бы до 12 100–30 000 руб. В 2021 г. целесообразно увеличить средний размер пенсий до 20 000 руб. с возможностью выхода на пенсию по прежним возрастам. А в 2022 г. можно было бы освободить от подоходного налога семьи, доход которых ниже прожиточного минимума.
Значительную часть этих расходов – особенно по обеспечению нового минимума зарплаты и по повышению пособий по безработице – можно осуществить в первую очередь за счет сверхприбылей относительно крупных предприятий и организаций. Финансовый результат предприятий и организаций за 2018 и 2019 гг. вырос на 72%. На их счетах в банках скопилось 30 трлн руб. (не считая средств в офшорах).
Важно также с 2021 г. создать условия для приоритетного повышения доходов в сельской местности и на предприятиях малых городов, где живет 60 млн человек. Душевой доход там в 1,5 раза ниже среднего по России и вдвое ниже, чем у населения крупных городов. Главный способ – резкое расширение фермерства за счет включения в него значительной части семей, преимущественно занятых личным подсобным хозяйством. Для этого надо создать льготы для фермерства, предоставлять им беспроцентные или льготные займы, обеспечивая дешевыми домашними кормами, ветеринарной помощью и т. д. От государства это потребует до 3 трлн руб. ежегодной поддержки.
Управление длинными деньгами
Эффективное использование длинных денег нужно прежде всего для технологического прорыва за 10–15 лет и утроения за это время человеческого капитала. В более широком смысле это переход от фискального накопительства к стимулированию инвестиций.
Россия имеет самую отсталую банковскую систему среди крупных стран Европы: банковские активы у нас не достигают даже размера ВВП, в то время как в странах Европы и в Китае они превосходят ее в 2–3 раза. Соответственно, объем кредитования в России втрое ниже по отношению к объему ВВП, а инвестиционного кредитования – в 5 раз ниже. Надо создать условия для форсированного роста банковских активов.
Необходимо также ставить задачу к 2025 г. увеличить внебанковские фонды длинных денег (пенсионные фонды, фонды страхования, паевые и другие фонды) минимум в 2 раза, а к 2023 г. – хотя бы в 5 раз. Для этого надо перейти к новой накопительной пенсионной системе, развивать страхование, расширив его на все рискованные случаи и сделав вложение этих средств безналоговым и дающим больше выгоды, чем хранение денег на срочных депозитах. Все это значительно повысит монетизацию экономики, которая сейчас крайне низка – около 47% ВВП, тогда как в других странах часто находится в диапазоне 100–200% ВВП.
В качестве дополнительного механизма роста следует использовать возврат России к планированию, систему которого по примеру других рыночных экономик надо модернизировать для нашей страны. В настоящее время 39 стран, по нашим подсчетам, используют систему планирования, а «пятилетки» использовались для быстрого подъема Японией, Южной Кореей, послевоенной Францией и другими государствами.
Авторы — Абел Аганбегян, академик РАН, завкафедрой РАНХиГС при президенте РФ; Михаил Ершов, д. э. н., Институт энергетики и финансов, Финансовый университет при правительстве РФ